La réforme de l’Assurance Chômage : où en sommes-nous ?

18/11/2021

Ces derniers mois, nous avons eu l’occasion à plusieurs reprises de vous parler de la réforme de l’assurance chômage :

👉 Assurance chômage : le point sur une réforme controversée

Force est de constater qu’il n’a pas été simple ces derniers mois de suivre l’application de la réforme. Entre reports du fait de la crise sanitaire, publications successives de décrets venant modifier les règles et suspension par le Conseil d’Etat, impossible d’y voir clair sans être expert du sujet.

A l’approche de la fin de l’année, essayons de démêler tout cela 😊.

Le point sur la situation en deux épisodes.

Les étapes précédentes

En 2017, les partenaires sociaux signent une nouvelle convention d’assurance chômage, déterminant les règles du système. Les organisations d’employeurs comme les organisations de salariés jugent alors que le texte est « équilibré ». Ce dernier porte alors notamment sur les conditions minimales d’affiliation au régime ou une régulation confiée aux branches pour les contrats courts.

Durant cette même année, Emmanuel Macron devient président de la République. Dans son programme, il porte notamment « l’universalisation » de l’assurance chômage aux travailleurs indépendants et aux démissionnaires, mais également l’instauration d’une gouvernance tripartite (État – Organisation patronale – organisation salariée) de l’Unédic.

Dans le cadre du projet du gouvernement – qui reprend les propositions du candidat, les partenaires sociaux sont invités à négocier un accord national interprofessionnel. Ceux-ci arrivent à un accord le 22 février 2018, dont les mesures sont reprises dans la Loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel. Elles concernent notamment l’ouverture de l’assurance chômage aux indépendants et aux démissionnaires.

Mais, au cours de l’été 2018 et à la surprise générale devant le Parlement réuni en congrès à Versailles, le président de la République décide de rouvrir les discussions relatives aux règles de l’assurance chômage. Celui-ci estime alors que les règles de l’assurance chômage ont pu « involontairement encourager le développement de ce qu’on appelle la permittence et de la précarité ». Lors de l’accord de février, les partenaires sociaux avaient renvoyé aux branches le soin de se positionner sur le sujet de la lutte contre les contrats courts.

Après la réception du document de cadrage en septembre 2018, demandant a minima 3 milliards d’euros d’économie sur 3 ans, les partenaires sociaux entament leur discussion. L’objectif est également de travailler sur la question des contrats courts et du retour plus rapide à l’emploi. En parallèle, plusieurs déclarations du Président de la République, indiquant le retour du bonus-malus – que le document de cadrage ne mentionnait pas - viennent quelque peu perturber les organisations patronales. Les négociations sont d’ailleurs interrompues de ce fait au début de l’année 2019.

En fin de compte, les discussions n’aboutissent pas sur cette question des contrats courts : en février 2019, les partenaires sociaux laissent donc à l’État le soin de fixer par décret les nouvelles règles du système.

Le président de la République ironise alors sur l’échec de ces négociations, braquant alors un peu plus les partenaires sociaux. La réforme de l’assurance chômage commence donc dans une atmosphère tendue.

Les décrets de 2019

Lors de son deuxième discours de politique générale, en juin 2019, le Premier Ministre d’alors, Édouard Philippe, dévoile les objectifs de la réforme : la lutte contre les contrats courts (avec le bonus-malus sur plusieurs secteurs et l’activité réduite), la dégressivité et la place des partenaires sociaux.

Ces annonces donnent lieu à plusieurs décrets dont les deux premiers paraissent au journal officiel le 28 juillet 2019. Le premier porte sur les conditions de l’ouverture de l’assurance chômage aux travailleurs indépendants et aux salariés démissionnaires. Le second porte sur les modalités d’indemnisation des demandeurs d’emplois : la convention d’assurance chômage de 2017 est alors abrogée. Au-delà, il modifie la durée minimale d’affiliation, la période de référence d’affiliation et de calcul, et le calcul du salaire journalier de référence, instaure la dégressivité et la mise en place d’une modulation des contributions chômages employeurs (le « bonus-malus »). Plusieurs recours sont déposés devant le Conseil d’Etat par la CF-CGC, FO, la CGT et Solidaires.

Au 1^er novembre 2019, entrent en vigueur les mesures suivantes :

L’ouverture des droits : un demandeur d’emploi devra avoir travaillé 6 mois sur les 24 derniers mois pour avoir accès à l’allocation ;
Les droits rechargeables sont alignés sur les conditions de l’ouverture des droits ;
La dégressivité est mise en œuvre à partir du 7^ème mois pour les demandeurs d’emploi de moins de 57 ans dont la rémunération antérieure était supérieure à 4500€ bruts ;
Les démissionnaires ont droit à l’assurance chômage s’ils ont travaillé au moins 5 ans et s’ils ont un projet professionnel dont le caractère réel et sérieux est apprécié par la commission régionale Transition Pro ;
Les indépendants ont droit à l’assurance chômage s’ils remplissent les 4 conditions cumulatives : une activité ininterrompue pendant 2 ans, être à la recherche d’un emploi, avoir des revenus antérieurs supérieurs ou égaux à 10 000€, justifier d’autres ressources inférieures au montant du RSA.

Le bonus-malus est censé entrer en vigueur à compter du 1^er janvier 2021 et viser 7 secteurs (agro-alimentaire, hébergement et restauration mais aussi transports notamment). Si le taux de contribution « normal » des employeurs reste fixé à 4,05%, celui-ci peut varier en fonction d’un taux de séparation constaté en 2020, c’est-à-dire le nombre de séparations imputées à l’entreprise divisé par l’effectif total de celle-ci durant l’année. Le taux de contribution est néanmoins fixé dans une fourchette comprise entre 3% et 5,05%. Un taux de séparation de 150% est déterminé pour sélectionner les secteurs visés. Plusieurs fédérations patronales introduisent un recours devant le Conseil d’État.

Par ailleurs, deux autres sujets viennent compliquer les relations entre l’État et les partenaires sociaux : l’accroissement du financement de Pôle Emploi par l’Unédic (+1 point de ses ressources, soit 370 millions €), et la question de la revalorisation des allocations chômage (la prérogative est alors retirée des mains de l’Unédic pour être confiée au ministère du travail).

Le temps de la crise sanitaire

Au début de l’année 2020, la crise sanitaire occupe les esprits. Elle va rebattre les cartes sur différents points, mais ne reviendra pas sur l’intégralité de la réforme, et notamment les mesures portant sur les indépendants et les démissionnaires.

Dès le début du mois de mars, plusieurs organisations syndicales demandent le report de la 2^ème vague de mesures de la réforme, celle-ci devant entrer en vigueur le 1^er avril. L’un des points importants de cette nouvelle salve concerne le calcul de l’indemnisation. Au 1^er mai, les premières applications de la dégressivité doivent avoir lieu.

Le 16 mars, la ministre du Travail, Muriel Pénicaud, annonce que « la réforme de l’assurance chômage a été conçue dans un contexte qui n’a rien à voir avec ce que l’on vit aujourd’hui » : elle indique alors que le nouveau calcul du salaire journalier de référence et la question de la durée d’indemnisation sont reportés en septembre 2020. Le décret du 27 mars 2020 confirme ses propos.

De plus, les demandeurs d’emploi en fin de droit recevront la même indemnité en avril qu’en mars, ce que vient préciser l’ordonnance du 25 mars 2020 « portant mesure d’urgence en matière de revenus de remplacement mentionnés à l’article L.5421-2 du code du travail ».

Le 14 avril 2020, un nouveau décret prévoit un certain nombre de mesures. Ainsi, la période entre le 1^er mars et le 31 mai :

Allonge la durée de la période d’affiliation (24 mois + ces 3 mois) ;
Est neutralisée dans le calcul de la durée de droit et du salaire journalier de référence ;
N’est pas pris en compte dans le calcul de la période pour l’application de la dégressivité.

Par ailleurs, le texte prévoit un allongement du délai de forclusion (durée pendant laquelle il est possible d'exercer une action en justice) et de nouveaux cas de démissions légitimes.

Au début de l’été 2020, une conférence sociale réunit les partenaires sociaux et le nouveau gouvernement. Celle-ci porte sur l’ensemble du champ social. Sur les questions de l’assurance chômage, il est décidé à cette occasion par le gouvernement de reporter un certain nombre de mesures au 1^er janvier 2021 par décret :

La période d’affiliation entre août et décembre 2020 portent sur 4 mois travaillés durant les 24 derniers mois. A compter du 1^er janvier, les conditions repasseront à 6 mois travaillés durant les 24 derniers mois (comme ce qui existait depuis novembre 2019) ;
De la même manière, les droits rechargeables sont alignés sur les conditions d’ouverture des droits, soit 4 mois.
La modification du calcul des indemnités est reportée au 1^er janvier 2021, tout comme la dégressivité.

Après une nouvelle vague de coronavirus et une seconde conférence sociale, en octobre 2020, l’entrée en vigueur des mesures ci-dessus est reportée au 1^er avril 2021. Avec le nouveau confinement, les droits des demandeurs d’emploi en fin de droit sont prolongés.

Au Conseil d’État, une nouvelle bataille s’ouvre

Lorsque le décret de 2019 est pris, six recours ont été déposés par les partenaires sociaux (CFE-CGC, CGT et Solidaire, FO, Plastalliance, ainsi que deux autres déposés par deux autres « groupes » d’organisations d’employeurs) devant le Conseil d’État.

Dans sa décision du 25 novembre 2020, la juridiction indique qu’il résulte des nouvelles modalités de calcul du salaire journalier de référence « une différence de traitement manifestement disproportionnée au regard du motif d’intérêt général poursuivi ». En effet, le montant des indemnités pouvait varier du simple au quadruple en fonction de la répartition des périodes d’emploi durant la période de référence d’affiliation.

Concernant le bonus-malus, le Conseil d’État rejette la majorité des demandes des organisations d’employeurs. Néanmoins, la juridiction remet en cause le bonus-malus, car la détermination du taux de séparation n’était pas suffisamment encadrée et « procédait à une subdélégation illégale ». Un arrêté n’étant pas suffisant, il fallait ainsi recourir aux décrets.

Concernant les autres points, notamment la dégressivité et les conditions d’affiliation, le Conseil d’État rejette les différents griefs qui étaient faits.

Quelques jours après la décision, un nouveau projet de décret remet sur la table la question du bonus-malus : il ne s’agit dorénavant plus de passer par arrêté mais bien par décret. Un arrêté devra, quant à lui, préciser les secteurs concernés. La date d’application, initialement prévue début 2021, est reportée au 1^er janvier 2022, avec une première modulation en mars 2022. Sauf que, lorsque le décret est effectivement publié, la question du bonus-malus a disparu, posant la question de sa mise en œuvre effective en 2022.

Enfin, le temps de solutionner la question du calcul du SJR, les modalités applicables sont celles de la convention d’assurance chômage de 2017.

Pour résumer, à la fin de l’année 2020 :

Le bonus-malus a disparu ;
Les modalités de calcul du SJR sont celles de la convention de 2017 ;
La dégressivité s’applique à compter du 1^er avril 2021 ;
La durée minimale d’affiliation est maintenue à 4 mois, jusqu’au 1^er avril 2021 ;
Les périodes correspondant aux deux confinements neutralisés dans la période de référence d’affiliation ;
L’accès à l’assurance chômage pour les salariés ayant démissionné dans le cadre d’une mobilité professionnelle qui n’a finalement pas eu lieu est facilité.